Gli Italiani divisi e la costituzione

1)    Che la nostra costituzione sia vecchia e meritevole di essere riformata è ormai diventato quasi un luogo comune. A parole quasi tutti si dicono d’accordo sull’esigenza delle riforme istituzionali, quando si tratta di passare ai fatti però le cose cambiano. Molti di coloro che fino al giorno prima parlavano di riforma della costituzione ne scoprono improvvisamente la perenne ed integrale validità, affermano che la nostra costituzione non dimostra affatto i suoi anni, “è fresca di stampa” ebbe a dire l’ex presidente della repubblica Oscar Luigi Scalfaro, e presentano ogni tentativo di riformare seriamente la carta costituzionale come qualcosa di eversivo. E così si va avanti con le chiacchiere. Se c’è chi propone una qualche riforma qualcuno si dice d’accordo, molti dicono: “vedremo”, il tal leader afferma: “faremo anche da soli”, ma subito il tal altro replica: “le riforme istituzionali devono essere condivise”, qualcuno strilla: “la costituzione non si tocca” e si dice pronto a salire sulle barricate per difenderla. Così il solito tram tram procede, monotono, sempre uguale a sé stesso.

    A dire il vero la costituzione della repubblica italiana non è poi tanto vecchia, in questo coloro che sono contrari ad ogni sua seria riforma non hanno torto. La nostra carta costituzionale ha 62 anni, un’età non eccessivamente veneranda per un essere umano, meno che mai per la legge fondamentale di uno stato. La costituzione degli Stati uniti d’America è stata promulgata nel 1787, due anni prima della presa della Bastiglia, ha quindi la bellezza di 223 anni però nessun americano la considera vecchia o superata. Le sono stati apportati, è vero, numerosi emendamenti ma questi vanno nella direzione della migliore specificazione e della tutela dei diritti dei cittadini, non mettono in questione i principi fondamentali che stanno alla base della costituzione americana, anzi, ne ampliano la portata, e  non stravolgono i meccanismi istituzionali stabiliti dai padri fondatori. Sono invece proprio questi, i meccanismi istituzionali, ad essere oggi al centro del dibattito sulla riforma della nostra carta costituzionale.     

 

2)    Uno dei miti più diffusi nel bel paese riguarda proprio la nascita della costituzione repubblicana. Secondo questo mito la costituzione sarebbe il risultato di un lungo percorso fatto insieme da uomini divisi su molte cose ma uniti dall’amore per la libertà e la democrazia, insomma, dall’antifascismo. Le innegabili divisioni fra i costituenti sarebbero state insomma, qualcosa di secondario rispetto alla comune fede antifascista che li univa ed è da questa comune fede che è nata la costituzione della repubblica italiana. Come tutti i miti anche questo contiene un fondo di verità: l’antifascismo ed i movimenti di resistenza ad esso collegati sono stati fenomeni importanti e positivi ed hanno contribuito non poco a liberare l’Italia e l’Europa dal dominio nazista. Ma la verità cessa di essere tale e diventa, appunto, mito quando si cerca di fare dell’antifascismo non un fenomeno essenzialmente negativo: la resistenza contro il nazifascismo che dominava quasi tutta l’Europa, ma qualcosa di positivo: un movimento in qualche modo omogeneo con una sua filosofia, una sua strategia, suoi programmi ed obiettivi, un suo condiviso modello di società. L’antifascismo non è mai stato questo, né poteva esserlo. Nel fronte antifascista c’erano la Russia di Stalin, l’Inghilterra di Churchill e l’America di Roosevelt, nei movimenti di resistenza al nazifascismo c’erano, maggioritari, i seguaci di Stalin e c’erano coloro che guardavano invece con simpatia a Churchill e Roosevelt. La resistenza antifascista non fu affatto un fenomeno unitario o meglio, lo fu soltanto in quanto costretta ad esserlo dalle inderogabili necessità della lotta al nazismo. Al di là di questa unità imposta dal nemico la resistenza fu un fenomeno a molte facce, con protagonisti divisi da visioni del mondo radicalmente contrapposte; fu anche un fenomeno caratterizzato da tragici episodi di lotte intestine risolte a volte a suon di fucilazioni, insomma, qualcosa di ben diverso dalla lotta comune di uomini fraternamente uniti, pur nelle differenze, dalla comune fede nei nobili ideali della libertà e della democrazia.          

    L’antifascismo fu tanto poco un fenomeno unitario che non sopravisse alla rottura dell’unità fra Stati uniti ed Inghilterra da una parte ed Unione sovietica dall’altra. In Italia in particolare la rottura della unità antifascista fu particolarmente drammatica, col Pci che scelse di appoggiare senza riserve la "patria del socialismo" e la Dc che si schierò, altrettanto senza riserve, dalla parte dell’occidente. Fu una rottura radicale, non solo politica ma ideologica, sociale, culturale, fu la scelta di modelli di società radicalmente contrapposti prima ancora che di programmi divergenti. E questa rottura era ben presente dentro l’assemblea costituente. La costituzione repubblicana nacque mentre si sgretolava a tutti i livelli l’unità antifascista ed iniziava la guerra fredda, nacque dopo il celebre discorso di Fulton in cui Winston Churchill denunciava che sull’Europa era calata una cortina di ferro, ed appena prima del golpe comunista di Praga nel 1948. Essa fu sostanzialmente un compromesso, un buon compromesso fra uomini divisi da visioni del mondo contrapposte, non fu nulla di meno ma neppure nulla di più.

 

3)    Ovviamente non c’è nulla di male nel fare compromessi e nel 1948 un compromesso fra le forze che avevano battuto il nazifascismo era probabilmente necessario, anche se è possibile chiedersi come sarebbe stata la nostra costituzione se fosse stata scritta dopo le elezioni dell’Aprile 1948, quelle che diedero alla DC la maggioranza quasi assoluta dei suffragi. Speculazioni a parte, resta il fatto che una costituzione di compromesso è intrinsecamente fragile, specie quando il compromesso riguarda ciò che in una costituzione è essenziale: la forma di stato che si intende costruire, il tipo di società che la costituzione deve garantire e tutelare. Ma era proprio su questo che non esisteva accordo fra i costituenti.

Il carattere di compromesso della nostra carta costituzionale emerge con grande nettezza già all’articolo uno della stessa:

“L’Italia è una repubblica democratica fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al popolo che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione.”

Come si sa, su questo articolo si sviluppò nell’assemblea costituente un duro confronto fra i comunisti e le forze liberali e democratiche. I comunisti volevano che l’articolo uno suonasse: “l’Italia è una repubblica democratica di lavoratori”, una sorta di “democrazia popolare” insomma, democristiani e liberali non accettavano una tale impostazione. Alla fine si trovò il compromesso: l’articolo uno della carta costituzionale nella sua attuale versione. E’ interessante confrontare il primo articolo della nostra costituzione con il brevissimo preambolo alla costituzione degli Stati uniti d’America.  

“Noi, Popolo degli Stati Uniti, allo Scopo di realizzare una più perfetta Unione, stabilire la Giustizia, garantire la Tranquillità interna, provvedere per la difesa comune, promuovere il Benessere generale ed assicurare le Benedizioni della Libertà a noi stessi ed alla nostra Posterità, ordiniamo e stabiliamo questa Costituzione per gli Stati Uniti d'America”

La costituzione americana inizia con un “Noi”, a promulgarla è il popolo degli Stati uniti d’America, un insieme di persone che sono e si sentono unite dalla comune adesione a valori condivisi, primo fra tutti la “benedizione della libertà”. Qui non ci troviamo di fronte a compromesso alcuno, i compromessi ci sono anche nella costituzione americana ma riguardano le tecniche istituzionali, il peso da assegnare ai vari stati nelle assemblee elettive, non i valori fondanti, questi si rifanno esplicitamente al giusnaturalismo ed al liberalismo della dichiarazione di indipendenza:

Sui principi fondamentali i costituenti americani, a differenza di quelli italiani, erano assolutamente concordi. Ecco perché la costituzione degli Stati uniti d’America, pur emendata vive e gode di buona salute da 223 anni mentre la costituzione della repubblica italiana appare vecchia a poco più di 60.

 

4)    I costituenti italiani non erano solo divisi su fondamentali questioni di principio, ma si temevano a vicenda. Comunisti e democristiani temevano entrambi che un esecutivo troppo forte avrebbe potuto essere usato per restringere drasticamente i diritti di chi stava all’opposizione. L’architettura istituzionale disegnata dalla costituzione risente di questo timore. Si tratta di un complesso meccanismo di pesi e contrappesi, di un delicato equilibrio fra istituzioni che può facilmente precipitare in crisi istituzionale. Intendiamoci, tutte le democrazie liberali sono caratterizzate dall’equilibrio fra poteri diversi, questo però non impedisce loro di funzionare in maniera abbastanza efficiente. La costituzione degli Stati uniti d’America è in questo di nuovo emblematica: in essa si combinano un forte accentramento di poteri nelle mani del presidente ed un decentramento federalista assai accentuato. Basti pensare che negli Stati uniti in certi stati vige la pena di morte ed in altri no per constatare fino a che punto arrivi, in quel paese, l’autonomia degli stati nei confronti del potere centrale. Questo però è assai forte ed autorevole e governa in maniera piuttosto efficace nell’ambito delle competenze che gli sono attribuite.  

 

Il reciproco timore dei costituenti si manifesta in vari modi nella struttura della costituzione. In primo luogo essa è caratterizzata da una certa  diffidenza nei confronti della volontà popolare. I rischi del plebiscitarismo erano ben presenti ai costituenti e con essi il timore che un partito potesse, facendo demagogicamente appello al popolo, ridurre la libertà delle minoranze. Questo rischio naturalmente era reale e continua ad esserlo: la dittatura della maggioranza è un pericolo a cui da sempre sono esposte le democrazie. Questo però si batte rendendo solida la democrazia, allargando le basi del consenso. Il plebiscitarismo è debole se è forte a tutti i livelli la condivisione dei valori della democrazia liberale, si rafforza inevitabilmente in caso contrario. Era però questa condivisione che mancava nell’assemblea costituente e più in generale nel paese. Per battere il fantasma del plebiscitarismo non si trovò quindi niente di meglio che ridurre drasticamente la sovranità popolare. La costituzione stabilisce che il popolo sovrano elegge i deputati ed i senatori ma non il capo del governo, non la maggioranza parlamentare che avrà il compito di sostenerlo. Il popolo vota per certi partiti e questi poi decidono quale maggioranza formare in parlamento e quale governo sostenere. Le proposte fatte agli elettori, i programmi loro presentati in campagna elettorale decadono in questo modo a generici impegni, dichiarazioni di volontà non vincolanti per nessuno.

    Con l’introduzione della nuova legge elettorale le cose sono parzialmente cambiate: ora i partiti e le coalizioni indicano agli elettori il nome del candidato alla carica di primo ministro, ma proprio questo crea una contraddizione acuta con la lettera almeno della carta costituzionale. Oggi gli elettori scelgono il primo ministro e la coalizione che lo sostiene ma, esattamente come accadeva ieri, nulla obbliga deputati e senatori a rispettare gli impegni presi con l’elettorato. Formalmente il presidente del consiglio e i ministri sono sempre scelti dal capo dello stato che non è affatto obbligato a rispettare il responso delle urne. Visto che la modifica (meglio, le modifiche) della legge elettorale non hanno portato a nessuna revisione costituzionale seria viviamo oggi in una situazione assolutamente anomala dal punto di vista istituzionale: nei fatti sono gli elettori a scegliere il governo ed il suo capo, ma secondo la costituzione questo mandato del popolo sovrano non è vincolante per nessuno: una situazione kafkiana. 

   

Inoltre, intimoriti dalla prospettiva che la maggioranza potesse legiferare contro la minoranza, i costituenti sembra abbiano fatto di tutto per rallentare l’iter di approvazione delle leggi. Il risultato è l’estrema farraginosità del nostro sistema legislativo. Prima di diventare esecutiva una legge deve essere approvata dai due rami del parlamento che, cosa unica in tutto l’occidente, hanno esattamente le stesse competenze e svolgono le stesse funzioni. Se un ramo del parlamento apporta delle modifiche ad una legge questa deve tornare all’altro per la approvazione delle stesse e così via. E’ possibile che una legge passi innumerevoli volte dalla camera al senato e viceversa prima di essere approvata. Ma non finisce qui. Dopo l’approvazione di camera e senato la legge deve essere promulgata dal capo dello stato che può rifiutarsi di farlo e rinviarla alle camere. Solo dopo una seconda approvazione di entrambe le camere il capo dello stato è tenuto alla promulgazione. Siamo di fronte, come si vede, ad una sorta di potere di veto da parte del capo dello stato nei confronti del parlamento che può dare origine a conflitti istituzionali di estrema gravità. La cosa appare tanto più evidente se si pensa che il capo dello stato non è eletto dal popolo ma dal parlamento in seduta comune ed il suo mandato è più lungo di quello dei parlamentari. Capita così che il capo dello stato sia espressione di una maggioranza diversa da quella che in un certo periodo governa il paese. Se il capo dello stato ha una elevata coscienza istituzionale questo non crea troppi intoppi, se ne ha meno il paese rischia di vivere in uno scontro istituzionale permanente. Solo per fare un esempio provocatorio: cosa succederebbe oggi se il capo dello stato fosse il dottor (si fa per dire) Antonio Di Pietro? E’ eccessivo pensare che egli non promulgherebbe una sola legge proposta dal governo Berlusconi, rallentando in questo modo in maniera demenziale i lavori del parlamento? Sono solo ipotesi, ovviamente, ma ipotesi che non contrastano con la lettera della carta costituzionale.        
    Viviamo nel tempo delle comunicazioni in tempo reale, della globalizzazione dei mercati. Se un  operatore  starnutisce a Londra un secondo dopo i corsi azionari a Tokio rischiano di crollare. Oggi più che mai occorre saper compiere scelte rapide, in grado di far fronte efficacemente alle emergenze che ci pressano da tutte le parti. Eppure.. eppure per fare una legge in Italia occorre, se tutto va bene, almeno un anno. Per ovviare ad una simile situazione si fa sempre più ricorso alla decretazione d’urgenza che era vista dai costituenti come una misura eccezionale. Non si vuole cambiare la costituzione e così la si aggira. L’inventiva italica è senza limiti!

 

5)    Ma la parte della nostra costituzione in cui appare più evidente il reciproco timore fra i costituenti è quella relativa alla magistratura.

    In tutte le costituzioni che fanno propri i principi della democrazia liberale sono stabiliti e garantiti i principi della divisione dei poteri e dell’autonomia della magistratura e la nostra costituzione in questo non si differenzia da quelle degli altri paesi democratico liberali; se ne differenzia però per il modo in cui essa garantisce l’autonomia della magistratura.

    Il grande principio della divisione dei poteri stabilisce non solo che un corpo, o potere, dello stato non può occuparsi di materie che riguardano un altro potere, ma anche che tutti i corpi dello stato si limitano e si controllano a vicenda. La costituzione italiana demanda, ad esempio, al governo il potere esecutivo. Questo vuol dire che al governo spetta il compito di applicare le leggi ed amministrare la cosa pubblica e che il governo non può né fare le leggi, né giudicare chi le infrange. Ma, sempre in base al principio della divisione dei poteri, il governo deve subire anche limiti e controlli da parte di altri corpi dello stato. Il governo deve ottenere la fiducia del parlamento che può sfiduciarlo in qualsiasi momento e può anche sfiduciare singoli ministri; il parlamento può non convertire in legge i decreti emanati dal governo e quindi farli decadere e così via. Il governo è autonomo ma non irresponsabile, svolge i compiti (e solo quelli) che ad esso affida la costituzione ed è sottoposto al controllo di un altro corpo o potere dello stato.

    Per la magistratura il discorso è del tutto diverso. La costituzione repubblicana ha interpretato il principio della autonomia della magistratura in modo tale che nessun potere o corpo dello stato, meno che mai il popolo sovrano, può in nessun modo controllare l’operato della magistratura stessa. Oggi in Italia nessuno può fare il minimo appunto ad un magistrato, su nessuna materia, a meno che non si tratti di un altro magistrato. Produttività ed efficienza del lavoro dei magistrati, lunghezza dei processi, fondi da spendere per le intercettazioni, sanzioni disciplinari a magistrati che non effettuano correttamente il loro lavoro, su nessuna di queste materie nessuno che non sia un magistrato può letteralmente fiatare. Su tutti gli aspetti della attività e della carriera dei magistrati decide il consiglio superiore della magistratura (Csm) che è per due terzi eletto dagli stessi magistrati. Se un magistrato ci mette un anno per scrivere la motivazione di una sentenza ed in conseguenza del suo ritardo uno stupratore assassino deve essere rimesso in libertà, chi stabilirà la sanzione che merita per questa sua questa sua grave “leggerezza”? Il Csm naturalmente, cioè un organo che il magistrato stesso ha contribuito ad eleggere, un organo i cui membri sanno benissimo che l’imputato di oggi potrebbe essere il giudice di domani. Le cose sono aggravate dal fatto che il Csm è letteralmente lottizzato dai vari partitini in cui si divide l’italica magistratura; ogni partitino tende ovviamente a difendere i suoi membri e tutti sanno che se oggi è sotto accusa il giudice del tal partitino domani potrebbe essere la volta del membro di un partitino diverso, quindi… quindi meglio essere poco, molto poco, quasi per nulla severi col magistrato che non si comporta troppo bene, il tutto, ovviamente, in nome del sacro principio della autonomia della magistratura.

   

Le cose sono rese ancora più gravi dal fatto che la costituzione repubblicana non prevede nessuna forma di differenza fra magistratura giudicante e magistratura inquirente, non esiste cioè in Italia nessun tipo di divisione delle carriere fra giudici e pubblici ministeri. In questo modo è precisamente il principio della divisione dei poteri ad essere violato perché in base a tale principio (oltre che ad elementari considerazioni di giustizia) non dovrebbe essere possibile che chi indaga su un cittadino faccia parte dello stesso corpo di chi lo dovrà giudicare. Fino a poco tempo fa la mancata divisione delle carriere fra giudici e pubblici ministeri (PM) portava a mostruosità di questo tipo: il PM Tizio accusa in un processo il cittadino Caio. Caio viene assolto in primo grado. Tizio presenta appello. Nel processo di appello Caio chi si trova come giudice? Si trova Tizio che nel frattempo ha abbandonato il ruolo di PM ed è diventato giudice; qualcosa di allucinante! Oggi casi simili non sono più possibili perché è stata approvata una norma che prevede il trasferimento del  PM che vuole diventare giudice ma, a parte il fatto che il sindacato dei magistrati a suo tempo si oppose fieramente a tale norma, non è comunque possibile che nel processo il giudice sia davvero terzo rispetto ad accusa e difesa se il pubblico ministero, cioè chi rappresenta l’accusa, è un suo collega. Del resto l’Italia è l’unico paese occidentale in cui non esiste nessun tipo di separazione fra magistratura inquirente e magistratura giudicante, non è un caso.

 

Mentre accentua al massimo la separatezza della magistratura da tutti gli altri organi dello stato la costituzione repubblicana elimina ogni differenza all’interno della magistratura stessa, mette sullo stesso piano tutti i magistrati (le carriere dei magistrati sono tra l’altro praticamente automatiche) eliminando così per i magistrati ogni incentivo ed ogni interesse a controllarsi a vicenda. In nome della autonomia della magistratura si è creata una casta irresponsabile ed autoreferenziale, posta al riparo da ogni controllo e da ogni critica, dotata di un potere enorme ed in grado di esercitare un fortissimo controllo ed una formidabile pressione sugli altri poteri dello stato. In nome della divisione dei poteri si è così messa in crisi precisamente la divisione dei poteri, con una magistratura che ormai dice la sua su tutto ed è pronta a mobilitarsi contro quelle leggi che per un motivo o per l’altro non le piacciono. In nome della divisione dei poteri assistiamo oggi in Italia allo spettacolo deprimente di un organo dello stato che manifesta e sciopera contro un altro organo dello stato! Un autentico orrore istituzionale.

    Nella sua versione originale la costituzione conteneva tuttavia un correttivo piuttosto efficace al possibile strapotere della magistratura: l’immunità parlamentare. La costituzione aveva disegnato una magistratura priva di controlli e limiti ad essa esterni, ma questa non poteva usare i suoi poteri contro la politica. Si trattava più della difesa corporativa di una casta privilegiata e timorosa che di una misura volta davvero a costruire una magistratura responsabile ed imparziale, ma quanto meno questa limitava le invasioni di campo da parte dei giudici. Con l’esplodere di tangentopoli la norma sulla immunità parlamentare è stata però praticamente abolita, comunque indebolita moltissimo, ed il processo di politicizzazione della magistratura non ha più incontrato limiti di sorta. Così l’incubo della politicizzazione della magistratura ha creato la magistratura più politicizzata dell’intero occidente, non è un gran risultato.

 

6)    La nostra costituzione è figlia dei suoi tempi. E’ nata dallo sforzo comune di uomini che avevano trovato un momento di unità nella comune lotta contro il nazifascismo ma che anche in quella comune lotta furono e restarono profondamente divisi. La sua stesura è stata influenzata dai ricordi tragicamente vicini della dittatura fascista e dalla situazione di guerra fredda in cui il mondo stava precipitando. Il timore di concentrare troppo potere nell’esecutivo portò i costituenti a disegnare una democrazia parlamentare che col tempo doveva dimostrarsi sempre più lenta ed inefficiente, a concentrare troppo potere nei partiti, a trasformare in separatezza l’autonomia della magistratura. Questi difetti della carta costituzionale non emersero in forma grave finché il paese visse in una situazione di democrazia bloccata, con il PCI relegato nel ghetto di una opposizione permanente ed la DC che sembrava destinata a governare sino alla fine dei tempi. Con il crollo del comunismo il paese è entrato nella fase della democrazia dell’alternanza: ora è finalmente possibile che forze diverse si alternino alla guida del paese senza che questo debba precipitare in una sorta di guerra civile. In questa nuova situazione caratterizzata da un bipolarismo più o meno imperfetto la vecchia struttura istituzionale non regge più. Le vecchie alchimie del parlamentarismo puro, con le sue maggioranze variabili, i suoi giochetti di potere, i suoi ribaltoni grandi e piccoli sono sempre più in contrasto con una situazione che tutti dicono di condividere e che riserva agli elettori il diritto di scegliere da chi vogliono essere governati. Anche certi timori da guerra fredda dovrebbero essere ormai alle nostre spalle, primo fra tutti quello di una magistratura asservita alla politica. Il vero pericolo oggi è semmai opposto: quello di una magistratura priva di limiti e controlli che pretende di fare politica in prima persona e che usa a questo fine i considerevoli poteri di cui dispone. Riformare la costituzione è oggi una necessità per il paese. Questo non vuol dire che la riforma costituzionale ci sarà. In Italia è una sorta di sport nazionale il non fare ciò che dovrebbe essere fatto.